Armes à sous-munitions: une rentrée «explosive» pour les sénateurs

Un bombardier B-1B largue des armes à sous-munitions. (U.S. Air Force photo)
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Un bombardier B-1B largue des armes à sous-munitions. (U.S. Air Force photo)
Un bombardier B-1B largue des armes à sous-munitions. (Archives/U.S. Air Force)

Plus de cinq ans après sa signature par le gouvernement, la Convention sur les armes à sous-munitions n’a pas encore été transposée en droit canadien. Le long parcours législatif débuté en 2012 doit se poursuivre à la rentrée parlementaire de septembre au Sénat avec l’examen de la loi interdisant les armes à sous-munitions ; un texte qui, selon certains, va à l’encontre des dispositions de la Convention.

Les armes à sous-munitions désignent un conteneur qui, une fois largué (avion, hélicoptère) ou lancé (pièce d’artillerie, missile) s’ouvre en l’air afin de répandre plusieurs dizaines voire plusieurs centaines (plus de 600 dans certains cas) de projectiles explosifs de taille réduite, des «sous-munitions», sur une vaste zone d’impact.

Les populations civiles surexposées

Ces armes sont critiquées principalement en raison de leur caractère non-discriminatoire dans la mesure où l’étendue et l’imprécision de la zone touchée risquent d’affecter – outre les cibles militaires désignées – des populations civiles à proximité. Dans les faits, 98% des victimes des armes à sous-munitions sont des civils.

Par ailleurs, si ces sous-munitions sont censées exploser à l’impact, leur utilisation a révélé de nombreux cas de sous-munitions dont le détonateur ne s’est pas déclenché. Le CICR estime le taux de non-fonctionnement des sous-munitions entre 10% et 40%. On estime ainsi que 80 millions de sous-munitions (sur les 270 millions larguées) n’avaient pas explosé au Laos à la fin de la guerre du Vietnam en 1973.

Ces restes explosifs de guerre agissent de fait comme des mines antipersonnel dans les zones touchées, des années après la cessation des hostilités, menaçant la sécurité des populations locales et obérant les opérations de reconstruction et de développement post-conflit. En Irak durant la guerre du Golfe, ce sont 15 millions de sous-munitions qui ont été utilisées. Au Liban, sur les 4 millions de sous-munitions larguées, 1 million de projectiles non explosés contaminent le territoire libanais. En Syrie, des armes à sous-munitions sont régulièrement utilisées depuis le début du conflit, et récemment en février au nord du pays.

De taille réduite (elles tiennent dans une main), ces «bombes à retardement» sont souvent prises pour des jouets par les enfants vivant à proximité de zones contaminées. Au Laos, plus de 30 ans après la fin des bombardements, on comptait encore chaque année 300 nouvelles victimes de sous-munitions non explosées, principalement des enfants et des agriculteurs.

Le Processus et la Convention d’Oslo

C’est pour empêcher les nombreuses souffrances que ces projectiles infligent aux populations civiles que plusieurs conférences diplomatiques – le «processus d’Oslo» – se sont tenues à l’initiative de la Norvège en 2007 et avec l’appui d’ONG regroupées au sein de la Cluster Munition Coalition, pour aboutir à l’adoption du texte de la Convention par 107 Etats réunis à Dublin le 30 mai 2008.

Un texte de droit international existe déjà sur les armes à sous-munitions: la Convention de l’ONU sur les armes classiques dont le Protocole V relatif aux restes explosifs de guerre a été signé par le Canada en 2009. Mais le Protocole a trait principalement à l’enlèvement et à la destruction des engins explosifs ainsi qu’à leur enregistrement alors que la Convention d’Oslo interdit, dans un cadre juridiquement contraignant, l’emploi, la mise au point, la production, l’acquisition, le stockage, la conservation et le transfert d’armes à sous-munitions. La Convention oblige également les Etats parties à détruire l’intégralité de leurs stocks tout en leur permettant d’en conserver un certain nombre destiné à des activités de formation.

Le Canada n’emploie pas d’armes à sous-munitions et des pays historiquement bien plus actifs dans la production et l’utilisation de ces armes comptent déjà parmi les 84 Etats parties. A titre d’exemple, jusqu’à leur adhésion à la Convention, la France et le Royaume-Uni disposaient respectivement de 14 et 16 millions de sous-munitions explosives. De son côté, le Canada déclarait «seulement» 1 million de sous-munitions dans son premier rapport à l’ONU en avril 2013. Alors d’où viennent les lenteurs ?

L’interopérabilité en jeu

Ce n’est pas tant la destruction des stocks qui dérange Ottawa mais les conséquences de l’adhésion sur la capacité des forces armées canadiennes à participer à des opérations conjointes avec un Etat non partie à la Convention. En l’occurrence, ce sont vers Washington que les regards se tournent.

En effet, l’administration américaine n’a jamais caché son opposition à la Convention. Les Etats-Unis considèrent les armes à sous-munitions comme des armes «efficaces […] légitimes» qui démontrent «une utilité militaire claire». Le Pentagone, qui n’a pas l’intention de signer la Convention, mise sur le développement d’armes à sous-munitions quasiment «infaillibles», dont le taux de non fonctionnement ne dépasserait pas 1%.

La Convention prévoit bien dans son article 21 que le Canada, par exemple, peut «s’engager dans une coopération et des opérations militaires avec des États non parties [les Etats-Unis dans le cas présent] qui pourraient être engagés dans des activités interdites» par la Convention. L’interopérabilité avec les Etats-Unis est donc garantie sans pour autant autoriser le personnel militaire canadien à employer «lui-même des armes à sous-munitions [ou à] expressément demander l’emploi de telles munitions dans les cas où le choix des munitions employées est sous son contrôle exclusif».

Pacta sunt servanda… ou pas

Mais à vouloir sanctuariser à tout prix la collaboration militaire avec les Etats-Unis dans sa forme actuelle, le ministère des Affaires étrangères, du commerce et du développement (MAECD), à l’origine du projet de loi C-6, a créé un régime d’exceptions autorisant, dans certaines circonstances, des militaires canadiens à aider, à encourager et à demander «expressément l’utilisation d’armes à sous-munitions [américaines] quand le choix des munitions […] ne dépend pas exclusivement des Forces canadiennes».

Ce régime d’exceptions dans le texte canadien résulte d’une interprétation extensive contestable de l’article 21 et s’inscrit même en contradiction directe avec un autre élément du même article qui oblige le Canada à mettre «tout en œuvre pour décourager les États non parties […] d’utiliser des armes à sous-munitions». Des membres du Parlement et des responsables d’ONG ont exprimé leurs critiques vis-à-vis de ces exceptions. Plus gênant encore, le chef de la délégation canadienne lors des négociations internationales, Earl Turcotte, s’est vigoureusement opposé au projet de loi C-6 qu’il considère comme «un renversement de position par rapport aux engagements clés pris par le Canada lors des négociations». Selon l’ancien diplomate, le projet de loi C-6 est «de loin le pire [texte] présenté jusqu’à présent parmi les 113 Etats qui ont signé la Convention».

Le Canada ne peut pas procéder à une transposition sélective des dispositions de la Convention qui l’arrangent et modifier à ce point celles qui ne lui conviennent pas. Il n’est sans doute pas inutile de rappeler qu’en droit international, le principe Pacta sunt servanda implique que tout traité doit être exécuté de bonne foi et aucun obstacle de droit interne ne saurait justifier le refus d’appliquer les dispositions du traité.

Une majorité d’Alliés opposée aux sous-munitions

En 2012, le Ministre des Affaires étrangères, John Baird, s’est défendu d’affaiblir le texte de la Convention en rappelant la nécessité pour le Canada de voter un texte équilibré qui ne risque pas d’incriminer des militaires canadiens impliqués dans des opérations conjointes avec les États-Unis, dans une situation où des armes à sous-munitions pourraient être employées. Au-delà du risque pénal pour les militaires canadiens, le gouvernement redoute surtout que Washington refuse désormais de confier à un Canadien le commandement d’unités américaines (comme ce fut le cas pour le général Walt Natynczyk, ancien commandant adjoint du III Corps de l’Armée américaine) ou interalliées (à l’image du général Bouchard lors de l’Opération UNIFIED PROTECTOR en Libye).

Devant le comité sénatorial des Affaires étrangères, John Baird avait également assuré que «le projet de loi [était] conforme à l’engagement de nos principaux alliés».

Malheureusement pour le gouvernement, les faits tendent à réfuter ces deux arguments. Si l’impact d’une adhésion sur la collaboration militaire avec les Etats-Unis peut difficilement être nié, il ne faut pas pour autant en exagérer la portée. L’interdiction d’utiliser des armes à sous-munitions pour le Canada impliquerait un ajustement de ses règles d’engagement, de la même manière que pour les 19 autres Alliés signataires de la Convention. En pratique, le non-recours aux armes à sous-munitions s’apparente à une caveat (restriction nationale sur l’emploi des forces d’un Allié dans le jargon de l’OTAN). Au Kosovo ou en Afghanistan, beaucoup (trop) de caveats ont souvent miné l’efficacité des forces alliées (forces allemandes non-autorisées à intervenir la nuit ou dans certaines zones trop dangereuses par exemple) mais lorsque 20 des 28 membres de l’OTAN acceptent volontairement de ne plus utiliser un type d’arme, la majorité doit pouvoir faire entendre sa voix, même dans une organisation où la règle du consensus prévaut.

Par ailleurs, le général Bouchard, commandant de l’opération de l’OTAN en Libye, n’a jamais eu à autoriser l’utilisation d’armes à sous-munitions sur le territoire libyen.

S’agissant des «principaux alliés» du Canada, le Royaume-Uni a effectivement adopté une législation très détaillée et qui semble laisser une marge de manœuvre plus importante dans les situations d’opérations conjointes avec un Etat non partie. De leur côté, les législations nationales française et espagnole reprennent in extenso la formulation du texte de la Convention. Quant à l’Allemagne et aux Pays-Bas, ils ne permettent même pas le transit par leur territoire d’avions contenant des armes à sous-munitions appartenant à un Etat non partie.

Au 30 juin 2014, 17 Alliés sur 28 ont ratifié la Convention en transposant ses dispositions en droit interne de manière claire et fidèle au Processus d’Oslo. A Ottawa, le Sénat, qui avait déjà approuvé l’intégralité du texte en 2012, aura l’occasion d’examiner à nouveau la loi C-6 à la rentrée parlementaire de septembre, cette fois avec, espérons-le, davantage d’esprit critique.