L’Ukraine et le besoin criant d’une architecture de sécurité renforcée en Europe

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Chasseurs danois escortant un An-30 russe pendant un vol d'observation «Ciel ouvert» au-dessus du Danemark (OSCE)
Chasseurs danois escortant un An-30 russe pendant un vol d’observation «Ciel ouvert» au-dessus du Danemark (OSCE)

La crise ukrainienne aura peut-être eu un aspect positif: le regain d’intérêt pour des mesures de confiance et de sécurité (MDCS) en Europe jusqu’alors largement délaissées.

Une (rapide) mise en contexte

L’architecture de sécurité en Europe s’inscrit dans le cadre de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Elle vise à maintenir un équilibre stratégique sur le continent européen, notamment à travers la mise en œuvre des instruments et des régimes de maîtrise des armements suivants:

  • le traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe (FCE), traditionnellement considéré comme «la clé de voûte» de l’architecture de sécurité en Europe définit des quantités maximales d’équipements militaires autorisés selon les zones géographiques concernées. Le traité est fondé sur le triptyque «limitations de certains équipements militaires, échange d’informations, vérifications in situ».
  • le Document de Vienne 2011 (DV11) prévoit l’échange d’informations et des mesures de vérifications (évaluation des formations et observation des exercices).
  • le traité «Ciel ouvert» organise la conduite de missions d’observation aérienne d’installations militaires sur une zone allant «de Vancouver à Vladivostok».

Nous aurons l’occasion de revenir prochainement en détails sur chacun de ces mécanismes. Négociés au moment de la fin Guerre Froide, leur vocation première est de favoriser, sur le long terme, la confiance entre les Etats parties, de renforcer la transparence à travers le contrôle des activités militaires et de prévenir le risque d’une attaque surprise.

Or, on constate depuis le début de la crise ukrainienne deux tendances contradictoires relatives à l’architecture de sécurité en Europe.

FCE: une mort programmée

Aujourd’hui, si le traité FCE n’est pas mort officiellement, il est très sérieusement menacé. La Russie, qui réclamait depuis des années des aménagements au document initial qu’elle considère daté et ne reflétant pas l’évolution du contexte stratégique post-Guerre Froide, a suspendu ses obligations dans le cadre du traité en 2007. La Russie considère la version originale du traité comme injuste car les restrictions qui lui sont imposées ne prennent pas en compte les modifications territoriales résultant de la chute de l’Union Soviétique.

De leur côté, les Etats membres de l’OTAN parties au traité FCE ont toujours refusé de ratifier la «version adaptée» du traité signée en 1999 et plus équilibrée du point de vue des revendications russes. Les Alliés parties au traité conditionnent la ratification de cette nouvelle version du traité au respect par la Russie d’engagements politiques formulés en 1999, à savoir, entre autres, le retrait total des troupes russes de Moldavie et de Géorgie.

Face au refus de la Russie de revenir sur sa décision, plusieurs Alliés dont les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont, en 2011, suspendu à leur tour certaines de leurs obligations au titre du traité.

L’érosion continue du traité FCE accélère son obsolescence progressive, alors même que la crise ukrainienne vient à nouveau démontrer le rôle crucial de prévention qu’auraient dû jouer le traité. Même si le traité FCE n’aurait évidemment pas permis d’empêcher à lui seul les récentes actions russes, il aurait sans doute permis, complété par un dialogue de sécurité régulier avec la Russie, de mieux analyser et comprendre certains signaux venant du Kremlin.

D’autres instruments plébiscités

A l’inverse, les deux autres mesures de confiance et de sécurité, le DV11 et le traité Ciel ouvert, sont largement sollicitées depuis les mouvements de troupes et d’équipements militaires russes dans la région et l’annexion de la Crimée.

En mars dernier notamment, une délégation de militaires ukrainiens a conduit une mission d’inspection à Belgorod (sud de la Russie) en mars dernier au titre du DV11. L’Estonie, la France et la Belgique lui ont emboîté le pas dans la région de Pskov alors que les Etats-Unis, l’Allemagne et la France survolaient aussi les territoires russes et biélorusses dans le cadre du traité Ciel ouvert.

En mai, une mission conjointe américano-norvégienne a réalisé une nouvelle inspection Ciel ouvert au-dessus du territoire russe avant celle conduite au-dessus du territoire ukrainien par 22 militaires des Forces armées canadiennes à bord d’un avion CC130J Hercules de l’Aviation royale canadienne à la fin du même mois.

Sans compter la visite groupée d’environ 25 Etats parties au DV11 en Ukraine, à l’invitation des autorités ukrainiennes, afin d’inspecter certaines activités militaires dans l’est et le sud du pays.

En quoi cette situation est-elle sérieuse et préoccupante ?

Le traité Ciel ouvert, à la fois outil de prévention et mécanisme de coopération entre Etats parties, est aujourd’hui davantage utilisé dans un climat d’extrême tension et de défiance.

Bien que récemment modernisé, le DV11, non juridiquement contraignant reste relativement limité notamment par l’absence de force contraignante de ses dispositions.

Le traité FCE, l’instrument juridique le plus abouti, le plus complet et le plus susceptible d’agir en tant que mécanisme de prévention d’un conflit, est à l’abandon depuis plusieurs années. S’il constitue sans doute le nœud du problème, il ne pourra vraisemblablement pas faire partie d’une solution diplomatique tant les irritants relatifs au FCE sont nombreux entre Moscou et les Etats parties également membres de l’OTAN: révision des différentes zones d’application du traité (régime des flancs), définition d’expressions conflictuelles («substantial combat forces»), accords d’Istanbul, etc.

Tout le monde s’accorde à dire que les actions russes dans la région ne doivent pas rester sans réponse. Une fois les sanctions économiques prises, maintenues, réaffirmées, quelles pistes s’offrent à nous ? Qu’on le veuille ou non, un dialogue avec la Russie est indispensable afin de tenter de trouver une issue politique à ce qui s’apparente de plus en plus à un nouveau conflit gelé.

Après plus d’une décennie de désintérêt croissant envers les mesures de confiance et de sécurité en Europe, la crise ukrainienne vient malheureusement nous rappeler que certains modes d’action militaire conventionnels, que l’on croyait relever d’un autre temps, trouvent encore à s’appliquer.

Il est temps d’accompagner la diplomatie de l’urgence en Ukraine d’initiatives ambitieuses et novatrices, notamment en matière de maîtrise des armements conventionnels. Si certains modes d’action persistent, le contexte stratégique a évolué en Europe depuis la signature des trois instruments au début des années 90. Une mise à plat de l’architecture de sécurité en Europe est nécessaire et doit être proposée au gouvernement russe qui n’est jamais aussi dangereux que lorsqu’il se sent isolé.

Ancien analyste à l’OTAN et aux ministères français de la Défense et des Affaires étrangères, Benoît Maraval s’est spécialisé dans les affaires civilo-militaires, la maîtrise des armements et les relations avec les pays membres de la CEI. Benoît s’intéresse également aux stratégies et aux outils de communication institutionnelle.

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