Le statut de Jérusalem: un nouveau chapitre ?

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Jérusalem, vue du Dôme du Rocher (Archives/Berthold Werner/WikiCommons)

La question du statut de Jérusalem se trouve au cœur de la fondation de l’État d’Israël, en 1948, et continue d’alimenter les passions et jeux politiques d’aujourd’hui. Le dernier chapitre en date nous est offert par l’intention officielle de l’administration Trump de déménager l’ambassade américaine de Tel-Aviv à Jérusalem. Déjà, des réactions de soutien, mais aussi pour dénoncer l’intention, se sont fait entendre à travers la planète. Ce jeu politique international, passé sous le radar, mérite pourtant qu’on s’y attarde puisque l’issue de celui-ci pourrait bien voir un recul net de l’influence américaine au Moyen-Orient.

Contexte historique

Pour bien comprendre la situation actuelle, il faut revenir en arrière, à l’indépendance d’Israël en 1948. Suite à l’adoption de la résolution 181 de l’ONU (27 novembre 1947), un premier partage du territoire de la Palestine, pour permettre l’État israélien, verra le jour, en donnant expressément un statut spécial, international, à Jérusalem. Or, cette résolution sera décriée par les pays arabes environnants et mènera à la première guerre israélo-arabe à l’issue de laquelle l’indépendance d’Israël sera proclamée. Jérusalem est alors séparée en deux partie, l’Ouest sous contrôle israélien et l’Est sous contrôle jordanien. En 1949, Jérusalem-Ouest sera nommé capitale d’Israël et lors de la guerre des Six Jours (1967), Jérusalem-Est va être annexé militairement par Israël, qui proclamera alors la ville comme étant sa capitale « éternelle et indivisible ». En 1980, une loi fondamentale est adoptée pour renforcer cette déclaration. En parallèle, l’ONU et la très grande majorité de la communauté internationale auront refusé de reconnaître le statut de capitale israélienne à Jérusalem, et ce depuis 1947.

C’est Tel-Aviv qui est vu comme capitale d’Israël (officielle ou de facto, selon le pays ou l’organisation internationale à qui vous demandez), avec la très grande majorité des ambassades, à travers les décennies, s’y trouvant. Après la guerre des Six Jours, Israël a transféré plusieurs activités administratives étatiques dans la Ville sainte. En réaction, la communauté internationale a cherché à limiter au maximum les actions diplomatiques, telle que l’implantation d’ambassades, dans Jérusalem, pour éviter de conférer la moindre apparence de soutien à la position israélienne. Encore aujourd’hui, il est plus ou moins évident s’il y avait une réelle volonté politique d’envergure de la part d’Israël dans les années 70 pour obtenir le déménagement d’ambassades à Jérusalem. Si ce fut le cas, on peut affirmer qu’il s’agit d’un échec et que cette politique n’est plus vraiment d’actualité aujourd’hui. Néanmoins, l’idée en elle-même aura inspirée certains politiciens occidentaux, comme nous le prouve l’intention de l’administration Trump.

Le précédent canadien et ses enseignements

Ceci dit, le président Trump n’est pas le premier dirigeant occidental ayant promis, en campagne électorale, de déménager l’ambassade son pays de Tel-Aviv vers Jérusalem. Il n’est pas le premier non plus à sembler vouloir le faire une fois élu. Au moins un précédent existe avec l’élection de Joe Clark en 1979 comme premier ministre canadien. Lors de la campagne électorale de 1979, et sentant qu’il y avait probablement un vote « juif » à obtenir dans la région métropolitaine de Toronto, M. Clark fit la promesse de déménager l’ambassade canadienne à Jérusalem, rompant ainsi avec une forte tradition canadienne de neutralité sur la question de Jérusalem.

Finalement élu, M. Clark voulut aller de l’avant avec sa promesse, soulevant l’ire de la Ligue arabe, qui menaça le Canada de sanctions économiques d’envergure. À l’échelle canadienne, l’impact se serait situé entre 1 et 2 % du PIB, mais pour plusieurs entreprises, les effets auraient été beaucoup plus importants (Bell venait notamment de signer un contrat de 1,2 G $CAN avec l’Arabie saoudite…). Finalement, devant les pressions des milieux d’affaires canadiens et la tension montante avec la Ligue arabe, le projet fut mis sur la glace et un observateur partit visiter les pays du Moyen-Orient afin d’avoir leur opinion sur le déménagement. À l’automne, celui-ci fut officiellement abandonné.

Évidemment, on ne peut pas réellement comparer le poids politique et économique du Canada à celui des États-Unis. Mais cela ne nous empêche pas d’en tirer quelques conclusions pour mieux analyser la situation aujourd’hui.

La première conclusion est que le monde arabe de l’époque n’est pas resté les bras croisés devant ce qu’il considérait comme une provocation intolérable, malgré des tensions régionales importantes. Alors qu’à l’époque nous étions aux lendemains de la guerre des Six Jours et de la Révolution islamique en Iran, aujourd’hui nous avons les contrechocs du Printemps arabe, les tensions Iran-Arabie saoudite, la guerre avec Daesh, etc. Au demeurant, dans une entrevue à l’Associated Press, le porte-parole officiel du gouvernement jordanien a déjà prévenu qu’un tel déménagement de l’ambassade américaine serait une « ligne rouge » pour Amman, qui « enflammerait les rues arabes et musulmanes », un « cadeau pour les terroristes ».

La deuxième conclusion qu’on peut tirer est que le monde arabe est capable de s’unir sur un enjeu précis, pour une action concertée. Sous Joe Clark, cela s’est fait via la Ligue arabe, pour des menaces de sanctions économiques. Sous Donald Trump, on peut très bien envisager la Ligue arabe reprendre le flambeau, mais on ne peut non plus exclure l’idée d’une coalition ad hoc d’États arabes. Quant aux représailles possibles, il faut regarder comment les intérêts américains dans la région peuvent être rapidement et durablement affectés. Une réponse possible pourrait être un certain réalignement avec la Russie, qui cherche des appuis dans la région. Un tel réalignement pourrait se manifester par une coordination des niveaux de production pétrolière, ou encore simplement un rebrassage des cartes en Syrie… voir même en fermant certaines bases américaines locales.

Finalement, la troisième conclusion possible se situe dans la réaction de la communauté internationale en générale. M. Clark avait fait l’objet de pressions internationales de la part des États-Unis et d’autres partenaires traditionnels, comme la France. Aujourd’hui, les États-Unis font l’objet de pressions politiques directes, de certains partenaires (notamment la France), ou encore indirectes de la part d’autres grandes puissances ayant des intérêts dans la région, comme la Chine.

L’initiative chinoise «One Belt, One Road»

Un an jour pour jour avant l’assermentation de M. Trump, le président chinois Xi Jinping, dans un discours au Caire devant la Ligue arabe, a affirmé que Jérusalem-Est devrait être la capitale de la Palestine. Suivant l’assermentation de M. Trump, cette déclaration chinoise est revenue à l’avant-plan (mais non-répétée, malgré ce que plusieurs médias ont pu affirmer). Au-delà de cette déclaration, la Chine est à mettre en place, depuis 2009, une initiative dans la zone eurasienne, afin d’assurer la priorité de ses intérêts économiques (au minimum), l’initiative « One Belt, One Road », sorte de Route de la Soie du 21e siècle.

Avec cette initiative, la Chine tente de tisser des liens importants avec les pays eurasiens, afin d’avoir deux lignes (maritime et terrestre) continues de partenaires jusqu’aux portes de l’Europe. Que ce soit par des ententes bilatérales ou encore la création d’institutions (comme la nouvelle Banque asiatique d’investissements pour les infrastructures), la stratégie chinoise est déjà bien en marche. Or, l’aspect économique de cette initiative semble n’être que la première étape, pour mener à la création de liens politiques plus étroits. Il est difficile de dire ici quel est le but final poursuivi par la Chine, mais en se référant au passé, c’est probablement une façon d’assurer l’indépendance et l’autonomie chinoise face à un système mondial toujours plus globalisé. Créer un réseau de partenaires propres permet ici de réduire la dépendance que la Chine a, pour son développement, envers les États-Unis et l’Europe.

Un risque réel à l’influence régionale américaine

La situation présentée ici doit être considérée sérieusement d’un point de vue américain. Les États-Unis, avec un tel déménagement, courent un réel risque de subir une perte d’influence dans la région du Moyen-Orient. Déjà, suite à l’échec de la reconstruction et du retrait d’Irak, les Américains ont vu l’Iran augmenter son influence régionale. À cela, il faut ajouter le regain d’influence de la Russie dans le secteur. Si, en plus, l’administration Trump devait créer une crise diplomatique majeure avec les pays arabes en lien avec Jérusalem, il est certain que la Chine va vouloir saisir l’occasion pour se rapprocher de plusieurs d’entre eux, notamment l’Égypte.

Le but de cette analyse était d’expliquer le risque que l’influence américaine encourt avec un déménagement d’ambassade. Ce texte ne cherche donc pas à prédire s’il y aura ou non un déménagement. Néanmoins, il y a deux pistes de réflexion à cet égard. Il faut savoir que le Congrès américain, en 1995, a voté une loi pour déménager l’ambassade américaine à Jérusalem, le « Jerusalem Embassy Act ». Mais cette loi permet au président d’en repousser, périodiquement, l’application s’il juge que les intérêts nationaux sont en jeu. Jusqu’à ce jour, cette disposition a été utilisée. En mai prochain, elle devra être renouvelée, mais nous sommes pour l’instant dans l’inconnu à cet égard. Le déménagement de l’ambassade est, pour M. Trump, l’une des quelques promesses électorales qu’il a répétées suite à son élection et connaissant l’impulsivité gouvernant certains de ses décrets, il faut envisager tous les scénarios.

En revanche, il faut aussi tenir compte du fait qu’Israël ne semble pas particulièrement pressé de voir un tel déménagement. Si Benyamin Netanyahu a, au départ, exprimé fortement son appui, depuis il n’y a plus aucune voix qui s’élève du côté de l’administration israélienne pour le projet. En effet, compte tenu des perturbations politiques entraînées par le renforcement de sa politique de colonisation depuis le début de l’année, tout comme l’instabilité régionale engendrée par Daesh, Israël n’a pas nécessairement besoin d’ajouter un autre front diplomatique à ses combats…

Christian Picard est à la maîtrise en Science politique de l'Université Laval (Québec). Bilingue, il est un globe-trotter assumé, ayant été jusqu'en Corée du Nord! Ses intérêts incluent l'OTAN et l'actualité internationale.

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