Vers la fin des armes nucléaires? Pas si vite…

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Par ses récents votes aux Nations unies, le Canada a appuyé un traité interdisant un ingrédient clé dans la fabrication d’armes nucléaires, tout en s’opposant au nom du réalisme à une dénucléarisation complète de la planète. (Archives/Sputnik)

Du 27 au 31 mars dernier, l’Assemblée générale des Nations Unis a entrepris sa première ronde de discussions pour l’élaboration d’un traité d’interdiction totale des armes nucléaires. Une seconde ronde est prévue du 15 juin au 7 juillet prochain. Ces négociations ont été lancées par la résolution A/C.1/71/L.41 de l’Assemblée générale, en octobre dernier, résolution appuyée par 123 pays. Parmi les puissances nucléaires, seule la Corée du Nord (!) a appuyé la résolution, alors que la Chine, l’Inde et le Pakistan se sont abstenus de voter. Toutes les autres puissances nucléaires (avérées ou supposées) se sont opposées. Au final, aucun des membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU n’aura donc appuyé cette résolution, sans compter que plus de 30 autres pays (dont le Canada) s’y sont explicitement opposés.

Le résultat du vote aura été annonciateur du boycott mené par les États-Unis lors des discussions de mars, boycott ayant réuni une quarantaine de pays. Alors que le projet de traité est présenté comme une réponse à l’échec de la dénucléarisation des dernières décennies, les opposants affirment qu’un tel traité va affecter l’efficacité des mesures déjà en place pour réduire les arsenaux nucléaires et que des actions plus limitées, mais s’accumulant au fil du temps, ont un meilleur impact, tel que la série des Nuclear Security Summits du président Obama.

Devant un tel dialogue de sourds, on peut se poser la question de la nécessité, mais aussi de l’efficacité d’un tel traité d’interdiction nucléaire. Si prédire le futur est toujours une activité délicate, surtout en matière nucléaire, répondre à cette question est relativement facile.

Un état des lieux du nucléaire

Arsenaux nucléaires mondiaux en 2016. Source : SIPRI

La raison pour laquelle on assiste à un tel regain d’activités pour interdire les armes nucléaires est entre autres parce que plusieurs considèrent que la réduction des arsenaux existants ne se fait pas suffisamment rapidement. Le décompte des traités à cet égard fait figure de véritable saga, plusieurs d’entre eux débouchant sur des culs-de-sac. Si certains traités bilatéraux ou même internationaux auront eu des résultats tangibles, il faut admettre que l’actualité internationale récente aura fait la vie dure au désarmement nucléaire.

En matière de désarmement nucléaire, la référence actuelle reste le Traité de non-prolifération nucléaire (TNP). Celui-ci, entré en vigueur internationalement en mars 1970, prévoit que les puissances nucléaires d’avant le 1er janvier 1967 n’aident pas les autres pays à développer l’arme et que les pays n’ayant pas l’arme à cette date ne s’en dotent pas. De plus, le traité souhaite la réduction des arsenaux mondiaux et un contrôle strict des technologies et ressources nécessaires aux technologies nucléaires (notamment via l’Agence internationale de l’énergie atomique – AIEA), afin de garantir l’usage pacifique du nucléaire.

Au TNP, on doit aussi ajouter les traités bilatéraux entres les États-Unis et la Russie (et l’ex-URSS). Trois sont à retenir. Il y a d’abord les traités START I (1994-2009) et New START (2011-2018). Ces deux traités ont mis en place des cibles précises de réductions des armes nucléaires opérationnelles que les Américains et les Russes pouvaient avoir. De façon générale, les résultats du START I ont été assez phénoménaux, les arsenaux ayant été réduit de façon très importante. Comme les négociations pour les traités START II et III n’ont mené à rien, et devant la fin du traité SORT (qui servait de pont entre le START I et son traité successeur) les administrations Obama et Medvedev ont relancé de nouvelles négociations ayant permis la mise en place du New START. Ce traité donne sept ans aux deux pays pour réduire davantage leurs arsenaux nucléaires. Pour le moment, les cibles sont sur la bonne voie, mais rien ne garantit que les objectifs finaux seront atteints ou encore qu’un nouveau traité sera conclue par la suite.

En effet, Reuters a rapporté que le président Trump a signifié au président Poutine que le traité New START fait partie des «bad deals» négociés par le président Obama, puisqu’il aurait permis aux Russes «d’avoir» («outsmarted») les Américains. Et comme si le niveau de confiance n’était pas déjà suffisamment bas avec une telle déclaration du président Trump, la Russie n’est pas en reste avec le déploiement de missiles de croisières terrestres, ce qui violeraient potentiellement le Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaires (INF) de 1987. Le traité INF vise à interdire le déploiement de missiles terrestres ayant une portée maximale entre 500 et 3500 km. Cette interdiction avait permis de réduire considérablement la menace nucléaire en Europe. Le récent déploiement russe suscite donc beaucoup d’inquiétudes en Europe et une dénonciation forte de la part des États-Unis.

Si la dynamique nucléaire russo-américaine est toujours source d’incertitudes à l’échelle internationale (surtout quand on prend en considération qu’ils détiennent plus de 90 % des armes nucléaires mondiales), il ne faut pas oublier pour autant les plus petits joueurs. Du côté du Moyen-Orient, la situation reste toujours un peu tendue. Malgré l’avancée notable que représente l’entente sur le nucléaire iranien, le fait qu’Israël possède la bombe reste une source d’inquiétudes pour plusieurs de ses voisins, ce qui contribue à l’instabilité de la région. De même, l’Inde et le Pakistan sont toujours à couteaux tirés et n’hésitent pas à renforcer leurs capacités nucléaires. D’ailleurs, ces trois pays (Israël, Inde et Pakistan) n’ont jamais signé le TNP. De son côté, la Chine, même si elle est signataire du TNP, n’est pas partie d’accord limitant ses capacités nucléaires (comme le START ou le New START), une situation qui inquiète depuis toujours la Russie. Et à cela, il faut évidemment ajouter la Corée du Nord qui s’est non-seulement retirée du TNP en 2003, mais qui est à pleine vitesse dans le développement de ses programmes balistiques et nucléaires, ce qui rend la situation sur la péninsule coréenne particulièrement tendue. Bref, on a plusieurs pays nucléaires, dans des régions chaudes du monde, avec des armes nucléaires.

Et l’efficacité d’un tel traité?

On comprend mieux face à cet état de la situation pourquoi plusieurs veulent carrément interdire les armes nucléaires. Mais est-ce qu’un traité d’interdiction, par le biais de l’ONU, sera réellement efficace? Malgré ce qu’en pensent ceux qui appuient cette idée, la réponse est négative.

Déjà, la légalité du processus peut poser question. Si l’Assemblée générale de l’ONU peut, en théorie, adopter des résolutions contraignantes avec un vote au 2/3, il reste que la Charte de l’ONU octroie essentiellement un pouvoir consultatif et de discussions à l’Assemblée générale. Plus encore, l’article 11 précise que les questions «qui appellent une action» doivent être renvoyée devant le Conseil de sécurité. Si cela devait effectivement être le cas, un blocage au Conseil de sécurité est assuré, puisqu’au moins quatre membres permanents, donc ayant un veto, sont opposés à un tel traité. Bref, pour une interdiction faite par l’ONU, on repassera.

Ceci dit, l’Assemblée générale peut très bien servir de simple forum de négociations à un traité qui sera par la suite signé et ratifié de façon indépendante par les pays. La question se pose alors de savoir si ce traité aura un réel effet sur les pays qui refuseront d’y participer. En droit international, il est admis qu’un traité peut être contraignant pour les États non-signataires, si ce traité codifie une coutume internationale déjà admise. Il faudra donc se poser la question à savoir s’il y a une telle coutume concernant les armes nucléaires. À cet égard, la situation n’est pas claire, puisque les pays ayant l’arme nucléaire affirment tous qu’ils y ont droit, pour leur défense. Bref, si des pays non-nucléaires croient à une telle coutume, cette croyance n’est évidemment pas partagée.

Et dans les faits, plusieurs obstacles demeurent. D’une part, les négociations promettent d’être très ardues. C’est une chose que d’accepter de négocier, s’en est une autre que de s’entendre sur la nature réelle de l’interdiction. Pour l’instant, les discussions tournent davantage sur l’interdiction de nouvelles armes, donc sans l’obligation de détruire les arsenaux existants. Si cela devait être le cas, on se retrouverait avec un traité qui, au final, ressemblerait énormément au TNP. C’est sans compter aussi que plusieurs pays qui appuient l’idée de négocier ne vont peut-être pas appuyer une interdiction trop contraignante, puisqu’ils sont potentiellement sous la menace d’un voisin nucléaire (comme les membres de l’OTAN). Car, il faut bien l’admettre, les puissances nucléaires ne vont pas signer un tel traité, encore moins le ratifier et s’y soumettre.

La portée du traité ne pourra être, au mieux, que purement symbolique.

Christian Picard est à la maîtrise en Science politique de l'Université Laval (Québec). Bilingue, il est un globe-trotter assumé, ayant été jusqu'en Corée du Nord! Ses intérêts incluent l'OTAN et l'actualité internationale.

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