Nouvelles politiques étrangère et de défense: «Canada in the World» face à un «America First»

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Un militaire du 408e Escadron tactique d’hélicoptères se prépare au déploiement à Erbil, en Irak, depuis Edmonton, en Alberta, le 17 avril 2017. (Capt Donna Riguidel/FAC)
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Un militaire du 408e Escadron tactique d’hélicoptères se prépare au déploiement à Erbil, en Irak, depuis Edmonton, en Alberta, le 17 avril 2017. (Capt Donna Riguidel/FAC)

Près de deux ans après son élection, le gouvernement Trudeau a finalement dévoilé ses nouvelles politiques étrangère et de défense, afin d’insuffler sa marque sur l’action canadienne dans l’arène internationale. Si, sur le fond, il n’y a guère de changements, la forme est marquée par une double-nécessité : repli américain et besoins matériels pour l’armée.

Pour plusieurs, les discours des ministres Freeland et Sajjan auront un ton nettement différent de celui du gouvernement Harper. Dans les faits, les fondements de l’action internationale canadienne demeurent les mêmes, tout comme le gouvernement Harper ne les avait guère changés par rapport à ses prédécesseurs. « Canada is back »? Encore aurait-il fallu qu’il se soit réellement éloigné! Si le premier ministre Harper avait mis l’accent sur les partenaires traditionnels du Canada, son « retrait » de l’ONU n’en restait pas moins calqué sur ce que la majorité des pays Occidentaux ont fait (retrait des missions de Casques bleus, accent mis sur les accords ad hoc, etc.) Le gouvernement Harper avait simplement dit haut et fort ce que plusieurs faisaient tout bas.

Le Canada et l’environnement

Néanmoins, deux véritables différences sont observables dans les nouvelles politiques du gouvernement Trudeau. La première concerne les changements climatiques. Après l’Accord de Paris sur le climat, on savait déjà que le premier ministre Trudeau allait adopter une posture nettement plus ferme à cet égard. Il faut encore attendre pour en voir une manifestation concrète, détaillée, mais déjà le discours de la ministre Freeland est éminemment clair à cet égard. De même, la nouvelle politique de défense tient compte de cette réalité, en relevant que la « Défense nationale représente plus de la moitié des émissions de GES du gouvernement du Canada ». Des efforts seront donc déployés pour réduire ceux-ci dans les installations de l’armée et ses nouveaux équipements.

Il est évident qu’à l’échelle canadienne, le poids de la Défense nationale dans la lutte aux GES est faible. Ça n’empêche pas que le message est là : le gouvernement canadien s’attaque à ce problème majeur de toutes les façons possibles, même celles qui semblent moins évidentes.

Face à un repli américain?

L’autre principale différence (pour ne pas dire la seule) est au niveau de la relation envers les États-Unis. Même si ce n’était pas l’amour fou entre le premier ministre Harper et le président Obama, la relation entre les deux pays restait cordiale, chacun des deux partenaires comprenant qu’il était dans son meilleur intérêt de travailler avec l’autre. Aujourd’hui, la présidence hors-norme de Donald Trump semble remettre tout en question, ce qui force alliés et partenaires à remettre en question leurs liens avec les États-Unis. La semaine dernière, c’était la chancelière allemande Angela Merkel qui exprimait de tels doutes, en point de presse. Cette semaine, c’est le gouvernement Trudeau, à travers sa politique internationale officielle. Pour citer John Ibbitson, au Globe and Mail : « Welcome to the Trudeau Doctrine: Canadian foreign policy seeks to preserve multilateral institutions and the Western alliance in the wake of America First. »

Cette idée aura été exprimée clairement par la ministre Freeland, dans son discours aux Communes :
« Le fait que notre ami et allié met en doute la valeur de son leadership mondial fait ressortir plus nettement le besoin pour le reste d’entre nous d’établir clairement notre propre orientation souverainiste. Pour le Canada, cette stratégie doit consister à renouveler, en fait à renforcer, l’ordre multilatéral de l’après-guerre. »

Faire un tel constat publiquement, officiellement, a de quoi marquer les esprits. Même si la politique de défense reconnaît explicitement que les « États-Unis sont la seule superpuissance » dans un monde de plus en plus « multipolaire », il n’en demeure pas moins que le gouvernement Trudeau prend le parti que son principal partenaire et allié n’est plus aussi fiable qu’auparavant. C’est un constat qui appelle à une stratégie internationale pour compenser la perte de l’influence américaine.

L’internationalisme libéral comme marque de commerce

Cette stratégie, on la retrouve dans l’internationalisme libéral. Les discours sur le libre-échange et le respect des règles et organisations internationales le démontrent. Du point de vue militaire, les deux politiques réaffirment aussi un besoin plus pressant que jamais de renforcer les alliances militaires face à des situations « inacceptables » comme en Crimée (annexée illégalement par la Russie) ou en Syrie et en Irak (avec Daech). Bref, que ce soit sur les fronts diplomatique ou militaire, le gouvernement Trudeau met l’emphase sur le multilatéralisme et le respect des règles qui régissent l’ordre mondial actuel, ordre qui est actuellement libéral (dans le sens classique du terme).

C’est aussi le propos de Stéphane Roussel (politologue à l’ÉNAP), dans une entrevue à Radio-Canada avec Michel C. Auger. Selon lui, le Canada va tenter de « noyer l’influence américaine dans un ensemble beaucoup plus vaste que sont les organisations internationales et la coopération internationale ». Il faut cependant noter que cet internationalisme libéral relève, pour le moment, davantage de la marque de commerce que du véritable plan d’actions. La politique étrangère de la ministre Freeland reste, à la base, un énoncé de principes. Ce n’est en rien une politique articulée de façon détaillée, comme l’est la politique de défense présentée par le ministre Sajjan.

Et l’armée?

Dans tout cela, on note une voix un peu plus ferme de la part du gouvernement. Déjà, la ministre Freeland avait mis la table en mentionnant que le Canada devait utiliser le « hard power », « fondée sur des principes », lorsque nécessaire. Cette déclaration se voulait une introduction à la nouvelle politique de défense présentée par le ministre Sajjan le lendemain, politique qui met l’accent sur les réinvestissements dans l’armée, nécessité qui s’impose au gouvernement canadien.

À cet égard, la nouvelle politique réussi presque à faire oublier le dernier budget fédéral. Presque, puisqu’on aura finalement une augmentation nette du budget de la Défense. Mais cette augmentation sera très loin d’être aussi spectaculaire que ce que veut bien nous laisser croire les chiffres du ministre.

Deux façons de présenter le budget sont dans le budget : la comptabilité d’exercice et la comptabilité de caisse. Les règles comptables prévoient normalement l’utilisation de la comptabilité d’exercice, qui vient étaler la valeur d’un investissement dans le temps (sur la durée de vie utile). Dans le cas du budget canadien, c’est généralement la comptabilité de caisse qui est privilégiée, puisque celle-ci comptabilise un investissement lorsqu’il est payé (ce qui n’empêche pas d’étaler dans le temps les paiements d’un investissement, donc d’étaler dans le temps la comptabilisation de cet investissement). Ce qui nous intéresse ici est la comptabilité de caisse utilisée par le gouvernement. Selon celle-ci, le budget de la Défense va augmenter d’environ 70% d’ici 2026-27, passant de 18,9 milliards $CAN à 32,7 milliards $CAN. Par la suite, le budget devrait diminuer, aux alentours de 27 milliards $CAN.

De gros chiffres, avec une augmentation significative du ratio du budget militaire par rapport au PIB (auquel nous reviendrons plus tard). Le gouvernement prévoit l’embauche de nouveaux soldats (forces régulières, de réserve et spéciales) et, surtout, l’acquisition de nouveaux avions de combats et d’une nouvelle flotte navale. Le tout s’inscrit dans une vision d’une armée canadienne qui possède une gamme complète de capacités militaires. On reste ici dans le modèle traditionnel canadien, à l’opposé de la spécialisation que certains alliés de l’OTAN ont entreprise (on peut penser aux Pays-Bas et à la République Tchèque, avec l’Allemagne).

Quand on creuse un peu les chiffres, on relève quelques questionnements. Tout d’abord, le gouvernement prévoit 33,8 milliards $CAN de plus pour les 20 prochaines années dans l’achat de nouveaux équipements. Il faut savoir qu’une partie de ce montant avait déjà été annoncée, à travers les 8,5 milliards $CAN que les deux derniers budgets fédéraux ont reportés… sur 20 ans!  Ensuite, il faut aussi regarder plus en détails les chiffres pour les flottes aériennes et navales.

Sur le renouvellement de la flotte navale. Récemment, le directeur parlementaire du budget (DPB) a estimé que le renouvellement de celle-ci va coûter 2,4 fois plus cher que prévu, de 26,2 milliards $CAN à 61,8 milliards $CAN, pour la durée de vie totale de celle-ci. Dans la politique de défense, aucune mention n’est faite de ces chiffres. Mieux encore, on mentionne que le renouvellement de la flotte navale va mobiliser 17,5 milliards $CAN d’ici 20 ans… Mais que le premier des quinze nouveaux navires ne sera pas en service avant 2026 (soit dans 10 ans) et que ces navires devraient être utilisés pendant 30 ans. Cela implique que certains des navires risquent d’être livrés dans 20 ans, donc en dehors du budget actuel. Cela implique aussi que plusieurs de ces navires vont coûter plus cher. Ceux-ci sont généralement payés durant leur construction et sur livraison, donc l’impact dans le budget est étalé dans le temps… mais le coût total ne peut qu’aller en augmentant, à cause de l’inflation. Il y a donc des questionnements ici qui semblent rejoindre les conclusions du DPB.

Sur le renouvellement de la flotte aérienne, on notera aussi que le budget initial de 16 milliards $CAN pour 65 F-35 est maintenant de 26,4 milliards $CAN, pour 88 appareils, toujours inconnus (en plus de 20,1 milliards $CAN pour la mise à niveau d’autres appareils). Il n’est pas clair si ce montant inclus la somme pour l’achat d’une force aérienne intérimaire. On notera, au demeurant, que la mention « Super Hornet » a disparu de la politique de défense, malgré que le gouvernement Trudeau ait annoncé publiquement l’achat de 18 de ces appareils pour la force intérimaire. Visiblement, le dossier de la plainte de Boeing contre Bombardier, au sujet de l’avion civil C Series, continue de faire rage en coulisses…

Jouer un peu avec les règles de l’OTAN

Histoire de rester dans les chiffres, il faut relever un changement d’apparence anodin, mais important : le Canada modifie son calcul du ratio budget défense versus PIB. Les règles de l’OTAN stipulent que des dépenses comme les rentes des vétérans peuvent y être incluses, ce que le Canada ne faisait pas jusqu’à maintenant. Ce sera désormais le cas, ce qui lui permet d’annoncer qu’en 2024-25, le budget militaire canadien aura passé de 1,19 % (pour l’année en cours) à 1,4 % de la valeur du PIB canadien! Sauf que si on utilise « l’ancienne » formule canadienne, ce même ratio aurait passé de 1,19 % (année en cours) à un maigre 0,97 % pour 2024-25.

Il est légitime que le Canada comptabilise les mêmes dépenses que les autres alliés, mais en même temps, si on veut établir une comparaison plus solide avec le passé et mieux se vanter lorsqu’on augmente le ratio, il reste préférable de conserver le même calcul, surtout s’il est plus restrictif.

Un endroit où le Canada a cependant réellement raison de se lancer des fleurs, c’est au niveau de la part des dépenses en investissements. Si la Défense va réellement se procurer ses avions et navires, les investissements représenteront 32,2 % du budget total d’ici 2024-25, largement au-dessus du seuil de 20 % demandé par l’OTAN.

Processus d’acquisition

Un dernier point qui mérite d’être relevé dans la politique de défense : l’annonce de la révision du processus d’acquisition. S’il s’agit d’une volonté réelle, celle-ci est plus que bienvenue. Ce processus est d’une complexité assez élevée, tel que relevé par le professeur Yan Cimon (Université Laval), ce qui vient retarder plusieurs projets d’achats (comme les F-35). Avec les programmes d’achats importants qui s’en viennent, un processus plus simple ne sera absolument pas un luxe.

Il reste à voir si le gouvernement Trudeau va fournir un nouveau guide d’acquisition de la Défense, comme l’avait fait son prédécesseur. On peut l’espérer, puisque la politique de défense se targue d’être la première du genre à avoir identifié précisément les besoins à venir, ainsi que leurs coûts. Un tel guide permettrait aussi de révéler publiquement plusieurs de ces besoins, qui ne sont souvent évoqués qu’en termes vagues et de types de capacités recherchées.

En conclusion

Ces politiques font miroiter beaucoup de promesses, sans dévier de la « tradition » canadienne. Il reste néanmoins plusieurs variables difficiles à contrôler, notamment le fait que les investissements prévus pour la Défense s’étalent sur 10 et 20 ans, à hauteur de plusieurs dizaines de milliards de dollars. Dans un contexte où l’économie canadienne reste encore au ralentie et où le gouvernement Trudeau prévoit plusieurs déficits importants dans les années à venir, on est en droit d’être un brin sceptique.